第七十四条　行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。

根据提交登记册的诉愿数量，成功的比例是，2012年为2.78%，2013年仅仅只有1.46%。S. § 3 Abs. 4 BVerfGG. [29]可以想象，这些文件可能并不会被首先转交给主审法官而是立即交给他负责协调文件的助理，然后该助理再把重要的文件告诉法官，并且文件一开始是由四名助理负责分配的。

[27] 您现在已经进入到二楼，和一楼一样，每个法官都有一间办公室，在办公室的一边是接待室，另一边是给研究助理准备的。在我超过十二年的工作生涯中，几乎不存在——我们庭绝大部分同事一次都没有——因疾病缺勤。因为牛蛙会一直自我膨胀，直到爆炸。[3]此外，联邦政府和州政府或者四分之一的联邦议会议员可以在抽象规范审查程序中，提请联邦宪法法院审查某一法律是否符合基本法。第一审议阶段之后是第二审议阶段，也就是所谓的阅读性审议（Leseberatung）。

II.联邦宪法法院的工作方式 现在进入联邦宪法法院的内部工作方式。[29]这种文件分配遵循业务分配计划，即每个法官被指派了特定领域，该法官作为主审（Berichterstatterzuständigkeiten）负责判决的准备工作。{17} 无论对三种进路作何评价，它们都在不同立场上确认，宪法规范有根本法（根本规范）与非根本法（非根本规范）之分。

现行宪法于1982年出台，必须假定，制宪者不可能不知道这部法律的存在。2009年发布的《国家人权行动计划（2009-2010年）》再次印证了这一点：实现充分的人权是人类长期追求的理想，也是中国人民和中国政府长期为之奋斗的目标。人类在宪政史上或者在理性上，已经获取了对一些基本规范的公认，它们才是真正的根本法。{54}按照宪法内部规范一致性的体系解释方法，上述对第10条第四款的理解（1）与合理利用土地原则相悖。

据陈慈阳教授介绍，宪法条文位阶顺序依次为宪法核心条文—修宪权行使规定—其他宪法上国家权力行使之规定。困境二在于，最髙层次规范与待解决问题的直接相关性容易存疑。

为此，本文的结构将作以下展开：第二部分是回顾我国宪法学说上既有的宪法规范层次论，国内学者的言说是关注的焦点。换言之，宪法修正案一方面在更为广泛的一般意义上使土地使用权转让合宪化，另一方面又细化并提高了土地使用权转让的合法性要求。虽比较法视野在所难免，但主要还是出于对本土实证宪法、宪法学说、宪法事件的关怀。这可是触动宪法和土地法的大事啊，当时宪法对土地买卖是明文禁止的，买卖出租土地犯法，是要坐牢的。

既然如前文所揭，宪法规范同样存在层次，这一原理也可考虑类推应用，即针对某个事项或问题，相对意义上低层次的宪法规则或具体原则，应优先适用和解释。例如，我国《宪法》第10条第五款规定了一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地，其显然不是有着确定条件和确定法律后果的规则，也肯定不是宪法上的根本法则，而是一项非常具体的原则。但是，它们之间是否存在派生、对应关系，需结合特定规范具体分析。{56}其四，认真对待宪法解释的态度，可以具体化为发展一种具有解释方法意义的宪法规范层次论，通过实验，该理论在探求更多有效宪法解释的作用，已经在此得到初步检视。

这种穿越肯定无法替代那个时候的社会条件，以及身处那个条件之下的思考方式。然而，假如充分运用宪法解释方法和技术，违宪并不一定是当然的、唯一的结论。

{56}‘宪法变迁与‘宪法修改均是在不变更宪法秩序的正当性及永续性下解决此矛盾与冲突最适当之方式，且此二种方式有其先后进行之顺序，此一顺序的作用正如Hesse所言‘修宪之问题开始于宪法变迁之可能性已结束时。普适的、永恒的、不可变更的根本法观念自然在排斥之列，难以生根发芽。

{33}参见前注{3}，张千帆文。人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体、民族区域自治制度以及特别行政区规范，被其认为属于不可修改的内容。若是后者，违反下位法规范而符合上位法规范的情形，仍然会被认为具有合法性。韩大元、林来梵、郑磊：宪法解释学与规范宪法学的对话，《浙江学刊》2008年第2期。而在逻辑上，1988年的修宪本身并不意味着深圳作法没有被解释为合宪的可能性。其次，在宪法之外，当时已有法律承认一种合法出租（合法有偿使用国有土地）的形式。

以往被批判的人民主权、分权、天赋人权、社会契约、社会福利等概念，{23}都已经在意识形态和学理上得到了较为公正的对待。偶在的制宪事实、特定的宪法文本失去了垄断性的标杆作用，而人类共同体范围内的宪政史，甚至具有超验意义的人类理性，成为提炼根本法的重要知识渊源之一。

例如，韩大元教授认为，根据修宪权的理论和我国的宪政体制，全国人大的修宪权是存在一定界限的，宪法规定的根本制度不能成为修宪的对象，如共和国的政体、人民民主专政制度、国家结构、宪法基本原则等。然而，协议、招标、公开拍卖等只是有偿出让土地使用权的方式，既然《中外合资经营企业法》允许有偿使用土地，它就可以在改革过程中逐步推广适用于其他企业，这是法律平等原则所允许的。

这实际上轻忽了法律解释尤其是体系解释之法的统一性目标。参见前注{21}，陈慈阳书，第3页。

本文也无意谋求这样的发展。本文以此事例为分析对象，结合略经改造的宪法规范层次论，进行一次宪法解释的实验，以求证成上述理论之可适用性，同时作为个案宪法解释具体应用的一例以供探讨。现任香港特别行政区行政长官的梁振英先生当时与会，并提出方案是可行的，但必须修改宪法和土地管理法，否则外商绝对不敢来买地。一个进路是将宪法规范与现实的冲突同违宪相区别，认为前者是宪法规范的滞后性所致，属于正常的冲突，而不宜归入违宪范畴。

{41}这是出于对立法者通过制定普通法律规范将宪法原则具体化的工作的尊重，也是为了避免因动辄提交宪法问题而导致的在重大基本问题上的频繁争议，避免因争论丛生、分歧巨大而影响问题解决的效率。待解释规范的意义也应尽可能同所属法律的外部体系中有关的法律思想或观念相契合。

其二，解读我国现行宪法的条文,并将它们分别归于不同层次的规范，是宪法规范层次论的组成内容，也是其未来发展的重要方向之一。饶有趣味的是，该条款写人宪法是一次仓促之举。

它们所提的宪法规范分级当然不是在法律效力位阶的意义上，更多的是主张宪法规范有根本规范与非根本规范、核心规范与非核心规范、不可变更规范与可变更规范、基本原则与具体原则、规则等的分类，在排列上也因此有优先次序或主次序列（详见下文）。详究域外的宪法规范位阶理论及其源流，或者离开国别语境、在一般法哲学意义上探讨宪法规范的位阶，并非本文旨趣所在。

{6}韩大元：社会变革与宪法的适应性——评郝、童两先生关于‘良性违宪的争论，《法学》1997年第5期。可见： 1.修改之前，条文中的转让土地可以理解为包括转让土地所有权和土地使用权，但无论立法目的解释和体系解释都表明，转让土地使用权不应该绝对视为非法转让土地。而立宪之后直至1988年宪法修改，立法者都没有修改《中外合资经营企业法》第5条第三款。由此，深圳作法是可以为合理利用土地原则所兼容的。

{50}可见，该条第四款作为一项禁止性规定，目的是防范侵害土地公有制（国有制和集体所有制）的非法转让土地行为。毕竟，类似德国的宪法规范位阶理论主要应对修宪权的滥用，在修宪语境中更有意义。

{2}参见韩大元主编：《共和国六十年法学论争实录·宪法卷》，厦门大学出版社2009年版,第173～187页。{35}若能在二者的基本关注彼此相通的基础上，以发展具有实用意义的宪法规范层次论为宗旨，对该理论实施改造和丰富，或许可使其成为一种宪法解释方法。

{4}二是主要来源于现行宪法文本的规范体系之内。但是，由于《土地管理法》（1986年）第2条第二款一字不差地照搬了1982年《宪法》第10条第四款，故而，违法与否同违宪与否在实质意义上是同一问题。